Alors que le canton du Valais s’obstine à réclamer, avec une mauvaise foi un peu lassante, un traitement de faveur dans l’application de la nouvelle loi sur l’aménagement du territoire (LAT), Confédération et cantons commencent à préparer les premières étapes de sa mise en œuvre (publié le 28 mars dans Domaine Public).

Selon le calendrier annoncé, le projet de révision de l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) sera soumis à consultation à l’automne; l’entrée en vigueur de toutes les nouvelles dispositions (LAT et OAT révisées) est prévue pour le printemps 2014. La balle sera alors principalement dans le camp des cantons, lesquels devront adapter leur législation et leur plan directeur au nouveau cadre fédéral.

On peut identifier au moins quatre gros chantiers où se profilent de belles empoignades politiques.

Le premier concerne la lutte contre la thésaurisation des terrains constructibles. Il s’agit là de l’un des piliers de la révision, qui avait d’ailleurs incité les milieux de défense des locataires à la soutenir activement. L’efficacité du nouveau dispositif dépendra néanmoins fortement des instruments dont vont se doter les cantons, l’article topique de la LAT étant particulièrement lapidaire. Seul le but est fixé; le choix des moyens est laissé aux cantons.

Parmi les mesures envisageables, on pense notamment au droit d’emption ou au droit de préemption, qui permettent aux collectivités publiques d’acquérir – à certaines conditions – et valoriser elles-mêmes les terrains non construits. Le lien avec le débat sur la politique du logement est immédiat, comme dans le canton de Vaud où le souverain sera prochainement amené à se prononcer sur une initiative de l’ASLOCA prévoyant une forme incisive de droit d’emption. Des modalités particulières de mises en zones à bâtir font aussi partie des instruments de lutte contre la thésaurisation: obligation de construire sous peine de déclassement du terrain concerné, engagement contractuel du propriétaire à construire dès le classement de son terrain en zone à bâtir, etc. Des mesures de nature fiscale seront certainement également débattues.

Deuxième chantier, l’introduction d’une compensation sur la plus-value foncière. En cas de classement de terrain agricole en zone à bâtir, le propriétaire devra à la collectivité publique 20% de l’augmentation de valeur, ce montant étant effectivement dû au moment de la construction du bien-fonds ou de son aliénation (vente). Le produit de la taxe de plus-value sera obligatoirement affecté aux indemnités pour les déclassements, par symétrie.

Le cadre légal fédéral constitue un minimum: les cantons pourront aller au-delà des 20% prévus. Plusieurs cantons ont récemment fait le pas – Thurgovie et Fribourg par exemple; d’autres ont systématiquement refusé cet instrument, comme Vaud ou le Valais. Le débat politique y sera certainement âpre!

En troisième lieu, certains cantons devront s’attaquer au redimensionnement de leurs zones à bâtir surdimensionnées. La LAT prévoit l’obligation de revoir la taille des zones à bâtir qui excèdent les besoins pour les quinze ans à venir. Même si la loi donne déjà de bonnes indications quant aux terrains à déclasser en priorité – ceux qui ne sont pas équipés, ceux qui sont éloignés des transports publics, etc. – il restera des arbitrages à effectuer au niveau local et régional.

Dans quelques cantons, comme en Valais, le produit de la compensation de plus-value sera vraisemblablement insuffisant pour couvrir toutes les indemnités des propriétaires concernés par un déclassement. Les communes seront amenées à recourir aux deniers publics. Plutôt que de pleurnicher (DP 1985), les autorités valaisannes seraient bien inspirées de réfléchir à des mécanismes compensatoires destinés à soulager les communes frappées par de nombreux déclassements. Un fonds cantonal – alimenté par la manne des concessions hydrauliques? – permettant de répartir cette charge entre toutes les communes pourrait être une bonne manière de tendre vers une certaine forme d’équité territoriale. Même s’il faut aussi garder à l’esprit que les communes frappées par de nombreux déclassements sont souvent celles qui se sont montrées peu vertueuses dans leur gestion passée des zones à bâtir…

Il est vrai que la jurisprudence pose des conditions strictes pour revendiquer le droit à une indemnisation en cas de déclassement. C’est le casse-tête de l’expropriation matérielle qui occupe beaucoup avocats et tribunaux. Si un canton estime que les propriétaires sont insuffisamment protégés par les règles sur l’expropriation matérielle, alors libre à lui de prévoir des indemnités complémentaires fondées sur le droit cantonal. Voilà une autre piste de réflexion pour le canton du Valais.

Il ne faut en outre pas oublier que les terrains déclassés sont ceux qui ont une bonne chance de repasser en zone à bâtir à moyen terme, lorsque les réserves deviendront insuffisantes pour couvrir les besoins des quinze ans à venir. Les propriétaires concernés auront alors touché l’indemnité lors du déclassement puis réaliseront une plus-value lors d’un nouveau classement, une situation somme toute plutôt confortable.

Enfin, last but not least, les cantons devront procéder à une révision de leur plan directeur pour y intégrer les nouvelles exigences relatives à l’urbanisation. Une nouveauté peu évoquée pendant la campagne est l’obligation d’indiquer dans le plan directeur cantonal la surface totale (maximale) des zones à bâtir. On passe désormais à une logique de maîtrise globale de l’expansion du territoire constructible dans le but de mieux préserver les terres agricoles sur le long terme. Peu de cantons remplissent déjà cette exigence aujourd’hui.

Dire que la surface totale des zones à bâtir ne saurait croître pendant la période de validité du plan directeur n’implique pas un gel absolu des nouvelles mises en zone. Des compensations entre régions seront parfaitement possibles. Mais là aussi, les législations cantonales sont aujourd’hui muettes sur le sujet. Il s’agira de trouver des instruments permettant de procéder à des échanges de capacités de construire entre régions d’un même canton, avec éventuellement des compensations pour les communes appelées à céder une partie de leurs zones à bâtir.

On n’a pas encore fini d’entendre parler de la LAT révisée. Contrairement à ce qui a été dit par les opposants lors de la campagne, sa mise en œuvre laisse une importante marge de manœuvre aux cantons et les débats politiques promettent d’être agités. Pour une réforme aussi importante dans un domaine complexe empreint d’une bonne dose de fédéralisme, ce n’est au fond rien que de très normal.